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　　 国有企业改革已经经历了二十多年，经历了不同的阶段。几乎每年国企改革都被当成关键工作来抓，国企改革有了很大的突破，也取得了不小的成绩。特别是最近几年以主辅分离、辅业改制的以产权改革为突破口的国有企业改革，应该说使改革到了纵深地带，碰到了很多深层次的问题，也找到了很多好方法。同时，国企改革也受到各种思想的干扰，比如有人认为“国有企业改革最彻底的方法就是把国有企业都处理掉”，“国有企业在市场经济环境中无法生存”，“国有企业的出路就是私有化”，甚至有人说“国有企业不亡，天理不容”，等等，并且有些地方已经开始了“大胆探索”，付诸实践，我们认为这是极端错误的思想，也是极端危险的实践，其危害性是很大的。它已经偏离了国企改革的方向，难以达到国企改革的目的。“这不是改革。是窃取，是抢夺，是霸占”（刘佶《民权国有》P38）。国有企业改革的方向是让国有企业能适应市场经济的要求，在市场经济的条件下快速发展，其目的是搞好国有企业，不是私分、吃掉、削弱，更不是消灭国有企业。

　　之所以出现种种错误的思想，除受西方某些极端思想影响外，还有的是没有从变化的环境来形容国企改革。国有企业改革的思路、内容和方法应与时俱进。我们必须从建立社会主义市场经济的总要求上，从在市场经济条件下，特别是在经济全球化的环境形成过程中国有企业的应扮演的角色方面来研究国有企业的改革；从搞好整个国民经济的的高度，而不是搞某个国有企业来研究国企业改革；从研究市场经济建立引起经济环境新的变化入手，研究经济环境发生了那些变化，还要发生什么变化，这些变化对国有企业有什么样的要求，国有企业现状和这些要求有多少差距，需要作哪些变化，怎么变化，从而明确国有企业改革的内容，去寻找国有企业改革的方法。

　　一、大是大非——国企改革路向何方

　　1、要不要国有企业，或者说国有企业是要加强还是要削弱国有企业。
　　历次党的代表大会，都强调国有企业改革，并且在强调国有企业改革时都要强调要坚持公有制的主体地位，发挥国有经济的主导作用，应该说这个问题是十分清楚的，为什么又要拿来讨论呢？因为在实践中有些人走偏了。其原因很多，主要有这几方面：一是国有企业改革太难了，改了多少年，进行了很多尝试，还是没有把国有企业搞好，不是去研究怎么调整改革思路和方法，而是选择放弃，认为国有企业搞不好了，不如不搞。于是一卖了之，甚至鼓吹一卖就灵。或是任其自然消亡。二是非常重视中央要求大力发展民营经济（我们认为是非国有经济），而没重视中央要求坚持公有制的主体地位，而忽视了国有经济的发展，甚至提出“国退民进”的口号，不是按十六大提出的“两个毫不动摇”去做，而是坚持了一个毫不动摇，而另一个却动摇了，发展国有经济动摇了。三是认为市场经济条件下，市场的主体应是民营企业，国有企业不适合在市场经济环境里里生存。因此，国有企业改革，就是变国有企业成非国有企业，就是用民营企业来兼并国有企业。一句话，什么都是民营的好，国有企业什么都不是，而是一个怪物，没有它最好。

　　我们认为市场经济的主体是企业，只要政府职能定位正确，企业按企业的规则运行，无论是什么性质的企业，都是市场经济的主体。国有企业与市场经济不是水火不相融的关系，反而国有经济功能定位的好，作用发挥的好，还可以消除市场经济的某些副作用。尤其在我们这样一个经济发展很不平衡大国建立市场经济体制，又伴随着产业结构的巨大调整，更离不开国有企业，国有企业在主导经济协调发展，带动产业调整升级，加强国家对市场的宏观调控，防止经济的大起大落和阻止恶性竞争方面有不可替代的作用。更重要的是随着经济的全球化，在统一规则下的全球竞争会越来越激烈，在竞争中必然是“优胜劣汰”，强大的企业吃掉弱小的企业，而中国的企业规模、管理基础和水平、企业综合实力整体上是处于劣势，怎么使中国的企业在国际竞争中取胜，或有一席之地，除个别十分优秀的民营企业之外，把基础相对较好，实力相对较强的国有企业进行改革、改造组建能代表我国参与国际竞争的航空母舰队是比较现实的选择，这也国有企业改革的十分重要的任务之一。此外，还有国家安全方面的因素，一些重要的战略资源，一些重要的的行业，一些重点企业对国家安全起决定性作用，任何国家都要对它加强控制，在这方面俄罗斯有很沉痛的教训，没有国有企业就很难确保这一点。最后，我们不论进行什么样的改革，都要体现广大人民的根本利益，否则，改革就没有群众基础，就得不到广大人民的支持，这样的改革注定是要失败的。而我国广大人民群众，国有企业职工也好，广大农民也好，知识分子也好，解放军也好，他们最根本的利益都在于我国的社会主义制度，所以，所有的改革，包括国有企业的改革，都必须有利于社会主义制度的巩固和发展。而巩固和发展社会主义制度的一个最重要的前提就是巩固和发展国有经济，国有企业又是国有经济的重要体现形式，不要国有企业行吗？所以，国有企业改革的方向是发展国有企业，是加强国有企业，而不是削弱，更不是消灭国有企业。事实上国有企业在我国有其特殊的发展历史，有其特殊的贡献和历史地位，消灭国有企业是根本行不通的！

　　那么是不是一切企业性质都是国有的就好，或者说不发展民营企业，或优先发展国有企业呢？我们的回答是：不是。在市场经济体制的条件下，从数量上看，大多数的企业应是非国有企业，在对国家安全和对整个经济的主导和控制方面应是以国有企业为主，形成国有企业和非国有企业互相促进，协同发展的局面。认识清楚这一问题对我们坚持正确的改革方向是很有必要的。因此，我们接下来就讨论第二个问题，即：

　　2、在市场经济中和国民经济发展中，国有企业应确立什么样的地位和发挥什么样的作用

　　我们要讨论的国有企业的地位，不是它们在市场经济里的经济地位，也不是法律地位，在市场经济条件下，国有企业的经济和法律地位和其它市场主体一样，是平等的，没有什么特殊的地位。正向前面所说的那样，因为国有企业是国有，是全民所共有，被国家所控制，因此它们有和其它性质的企业所不同的地位，要更多地体现国家的意志和利益，要在确保国家安全方面、保证人民的根本利益方面、在国家制定或影响市场规则方面、在加快国民经济发展和提高国民经济素质方面要处于决定或主导地位。为了确定这个主导地位，国家就必须根据资源的战略地位不同，对不同的行业、不同的企业采取不同程度的控制。具体的说，就是通过完全国有、绝对控股、相对控股以及参股等不同的形式来实现对企业的控制。

　　国有企业在市场经济条件下主要有以下几种作用：一是确保国家安全。二是保护人民的根本利益。三是巩固人民根本利益赖以存在的社会制度。四是在执行国家宏观调控和经济政策方面起模范带头作用。五是解决国民经济发展在各个阶段的瓶颈问题。六是在重要技术创新和制度创新方面起主导和示范作用。

　　搞清楚了国有企业的地位和作用这个问题，我们就能明确那些企业应该是国有企业，那些企业可以是非国有企业。根据国有企业的作用不同，要对不同的国有企业设定不同的改革标准，而不能是一个标准。然后根据各个国有企业改革的标准，去研究它们的现状，去发现它们的差距，确定不同的改革内容。再依据我们要改革的内容和企业所处的环境去制定改革的方案和方法。总之，我们谈国有企业改革，就是要巩固那些在一定的发展阶段必须或应该是国有企业的主导地位，并且充分发挥这些企业它们应该发挥的作用。换言之，正是这些企业的主导地位受到了冲击，正是它们的作用没能很好的发挥，才有了我们要做的国有企业改革这项工作。一切的国有企业改革工作，离开了这一点，就离忘记了我们搞国有企业改革的初衷，都是错误的，毫无意义的。

　　二、国有企业问题厘清

　　我们要进行国有企业改革，就必须找出国有企业存在的问题，并去探究产生这些问题的根源，这样才能明确我们要改革什么。我们经历了二十多年的“摸着石头过河”，一提到国有企业存在的问题，人们就会说是人浮于事、效率低下、亏损严重等等。一谈到问题的根源就是体制僵化、所有权不清、激励约束不到位。这种习惯的看法统治着我们的大脑，也使得我们在改革上走了不少的弯路。既然问题找到了，根源也找到了，为什么用了那么多的方法总是解决不了问题呢？反而，国有企业改革的实践倒成了想动摇国有企业地位，甚至消灭国有企业的人的根据了呢？因为我们对什么是国有企业的问题判断太机械程式化了，对什么是问题的判断标准太单一了，甚至使用的标准本身就不对，怎么能找准问题呢？不是把问题形成的历史的原因和环境的变化相联系起来去分析，而是用西方的通用标准静止地去套用，怎么能找出真正的根源呢？这问题找不对，根源找不准，改革走弯路就是必然的了。

　　1、国有资本投资分散

　　国有企业的问题很多，其中首要的是国有企业所在的领域太分散，数量过多，不利于巩固国有企业的主导地位。由于历史的原因我们搞得国有企业太多了，有限的资源去发展巩固所有国有企业是根本不可能的事情。在建立社会主义市场经济体制的过程中，没有必要什么都得国家来搞，那样市场经济体制也建不成。正确的作法是按照上面的分析确定国有企业应该发挥哪些作用，哪些企业应该是国有企业，哪些企业可以不是国有企业，哪些国有企业应该完全国有，哪些企业应该绝对控股，哪些企业相对控股，哪些企业国家参股就行了，还有哪些企业应彻底放开是完全的非国有企业。这样我们就抓住了问题的根本了，我们就能集中有限的资源和精力去发展巩固国有企业了。

　　2、权利体系混乱。

　　一是企业所有权范围被人为扩大了，扭曲了企业的性质。企业的所有权是企业一切权利的基础，它主要是企业的财产所有权，但我们的国有企业是在特定的历史条件下建立的，不但拥有财产所有权，也实际拥有了职工的劳动所有权，这在当时国家财力不足的情况下，在很大程度上减少了劳动支出，压低了生产成本，但也改变了企业的本性。企业的本性要求企业是生产资料（资本）和劳动者自由结合，合理配置，相互结合并相互制约，从而产生较高的效率。而我国的国有企业是把生产资料（资本）通过行政手段和劳动者强拧在了一起，这一方面降低了劳动者对资本运动的约束力，不利于资本的质量提高，阻碍了企业产业升级和技术创新和产品升级，因此造成大量的国有企业低水平的规模扩张和重复建设，另一方面就容易造成盲目扩招职工，而忽视对职工的全面激励，在激励方面主要靠国家主人意识和行政激励，手段单一，不利于全面提高职工的素质和技能水平，同时还导致了企业办社会的现象，现在成了改革中的一个难题。这在当时的社会历史条件下是有必要的，但随着市场经济的建立和完善，劳动力市场和劳动保障体制的建立和完善，应该把职工的劳动权返还给职工，这是回归企业本性的重要前提。

　　二是企业所有权结构不合理和所有权的权利主体不明确。有人说国有企业的所有权不清晰，是国有企业一切问题的根源，我们不同意这样的观点。国有企业的所有权是十分清晰的，是全民所有，这一点也不含糊，怎么不清晰？但为什么会出现“大家拿”和国有企业资产流失而无人真正负责的现象呢？主要是我们把所有权笼统地当成了一种权利，而没有去科学地分析其结构组成，按照其内在的要求，去安排权利主体，造成了权利的高度集中，这严重破坏了国有企业按照企业理论去安排其企业制度，其结果是国有企业实际不是企业，而成了国家行政权利的延伸，成了政府的附属品。所有权是有若干权利构成的，包括占有权、使用权、支配权、收益权、监督权、处置权等，这些权利可以相互独立、互相组合，相应地其权利主体也随之进行独立和互相组合。至于是独立还是组合，怎么组合要看企业所有者的意图和企业所在的行业、企业所处的发展阶段和规模而定，那就是怎么对企业发展有利就怎么去决定。而我国的国有企业其所有权主体是各级政府，经营权由政府选择经营者来行使，为了确保经营者按照政府的意志来行使经营权，在企业内外又设置了若干个监督机构，实际形成了权利过于集中，企业的国有资本演变成个别人官僚资本，封闭型资本，企业不能建立科学决策、权责明确的管理体制，大大降低了资本和管理的效力。

　　3、由于权利体系混乱导致的残缺不全的责任体制。企业是一个组织，任何组织都有一个基本原则，那就是权利和责任相统一，也就是说，有什么样的权利，就必须同时具有与权利相对应的责任。因为国有企业的权利体系是混乱的，这就导致有些责任找不到真正的责任主体，有的权利主体没责任，有的责任主体没权利，或者是要么某一个主体权利大于责任，或者某一主体权利小于责任这种残缺不全责任体制。这种责任体制是造成国有企业人浮于事，机构臃肿，效率低下的主要原因。

　　4、没有建立现代企业产权制度。产权制度是企业成立和存在的基础，相当于企业的“宪法”，它是企业其它制度制定和执行的依据，没有这个制度，企业的其它制度就无从谈起。没有现代产权制度，企业就难以适应现代的市场经济环境。不少人在谈到国有企业产权制度时，经常提及到两个问题“出资人缺位”和“或产权不清”，这不太全面。党的十六届三中全会提出了现代产权理论的基本要求，“归属清晰，权责明确，保护严格，流转顺畅”。(最好再加一条：结构合理)具体到国有企业和现代产权制度要求相比，我们认为有以下几个问题。一是产权结构不够合理。主要表现是结构单一和一股独大。除极少数企业需要完全是国有股之外，在市场经济的条件下，大多数的国有企业应该实行股权多元化，在股权多元化的国有企业中，要按照前面的分析，根据国有企业的不同作用，确定国有股的大小，尽力用较少的国有资本控制更多的非国有资本，充分发挥国有企业的作用。至于非国有资本应是哪些资本构成和它们的比例结构，要视情况而定。二是产权流动性差。前几年不少国有企业帐面上资产很多，而实际资产很少，对不用的资产“宁可烂掉，不能卖掉”，是国有企业资产不能流转的典型写照。国有资产流转不畅不但对国有资造成很大的直接损失，还使国有企业失去了很多资产重组、资本经营的机会，同时对企业经营业绩的考核也失去了可靠的依据，三是出资人不明确。国有资产是全民所有，国务院和国务院授权各级政府管理，政府是管理权，而又实际上行使了所有权。中央和地方的国资委代表出资人，参与不参与企业的管理，怎么行使出资人权力，行使哪些权利，到现在没有很好解决。这个问题很复杂，不想在这里多说。四是国有资产的保护问题。从法律上国有资产受到了严格保护。但问题是不该保护的保护过分，如上面说到的国有资产流转，保护国有资产不是看住它不让它流转，而是在它的各个流转环节进行切实的保护。该保护的没有进行切实的保护，如资产在处置时以什么样的方式和价格处置或交易，资产在经营过程中的安全保值，经营利润分配等都缺乏严格的保护。

　　5、没有建立真正的以公司治理为主的现代企业制度。现代企业的公司治理制度主要是在现代产权制度的基础上，明确出资人的权利和责任，保证公司资产和经营安全的重要制度。我国的多数国有企业，尽管也改为公司，也建立了公司治理制度，但是因为没有建立起现代的产权制度，所建立的公司治理制度不是真正意义上的公司治理制度，也就起不到公司治理制度的作用。

　　国有企业有很多问题，以上分析的是最主要问题，抓住了这些问题，把它们解决了，国有企业的主要问题也就解决了。比如说，有人说国有企业最突出的问题是经营机制不活的问题，我们曾经在这方面下了很大功夫，花了很多时间，为什么没有很好地解决问题呢？以上谈到的五个问题是“皮”，经营机制是“毛”，“皮”的问题不解决，从何处下手去解决“毛”的问题呢？

　　 三. 国有企业改革思路探索

　　经过以上分析，我们清楚了国有企业改革的目的是巩固和加强国有企业的主导地位，使国有企业在建立市场经济体制中发挥更好更大的作用。我们找出了国有企业存在的主要问题，解决这些问题就是国有企业改革的工作。下面我们来研究进行国有企业改革工作思路和方法。

　　1、要加快调整国有经济布局和结构。要旗帜鲜明地提出哪些领域或资源只有国有企业才能进入，哪些企业要保持国有企业性质，哪些是完全的国有资本，哪些是绝对控股的国有企业，哪些是相对控股的国有企业，哪些参股，哪些可以是完全非国有企业。当前的主要工作是把大量的不应该是国有企业的国有企业中把国有资本退出，用到该是国有企业的企业中去。

　　2、返还国有企业职工的劳动权利，理顺企业和职工的关系。在这一次主辅分离、辅业改制的过程中，辅业的参加改制的职工这个问题基本得到了解决，但是为什么用同样的方式解决主业的职工问题呢？现在是很好的机会，拖下去会加大解决的难度。所有的国有企业的职工的劳动权利都应该返还，这样资本去行使资本的权利，职工去行使职工的权利，二者自愿结合，自愿分离，会大在提高资本和人力资源结合的效能，同时也加大了二者之间的相互约束，从而促进资本的素质和职工的素质不断提高。

　　3、明确权利主体和责任主体，建立国有企业的权利责任体系。我们认为目前国有企业权利主体不明确、权利和责任不对等的局面必须加以改变，才能解决目前国有企业的低效问题。为此，国家应按国有产权的不同属性分类将所有权及其派生的权利分别授予不同的主体承担，各司其责。例如，在国有控股企业中，由国有资产管理机构或国家授权投资的机构享有所有权和收益权并承担相应的保值增值责任，由包括国有出资人在内的股东组成的股东（大）会选举产生的董事会（应由股东根据需要聘请的公司外部董事组成）享有决策权和控制权并承担信任托管责任，由包括国有出资人在内的股东和主要债权人选派代表组成监事会行使监督权并承担相应的监督责任，由董事会在经理人市场上选聘的职业经理人行使经营权并承担相应的受托经营责任等等，同时要建立和完善对于承担受托责任的董事、经理人员的激励约束和考核体系，建立和完善对于承担受托责任的董事和承担监督责任的监事的责任追究制度。

　　4、改善国有企业产权结构，建立现代产权制度。为此，首先必须明确界定国有企业的产权（代表）主体。根据现代产权理论和企业理论，没有明确界定的产权与没有产权一样导致经济效率低下，明确界定的产权是企业存在的基础，因此，国有企业必须明确合法的终极产权代表。我们认为合法的终极产权代表机构应产生并隶属于全国人民代表大会及其常委会。在明确了终极产权代表机构后，不同层次、不同控制力的国有企业可以通过国有企业间的交叉持股或根据国有经济控制力的需要引入民营、外资等战略投资者实现股权的多元化。

　　5、加大国有资本投入，提高国有企业的控制力。所谓加大国有企业中国有资本的投入是指根据国家经济形势的变化对于涉及国家安全和国民经济命脉的行业中的国有企业、提供公共产品和服务的国有企业以及国民经济发展的某一阶段需要完成具有战略意义的重大创新（包括技术创新和制度创新）而其他资本无力或不愿经营的领域内的国有企业，国有资本应加大投入，提高国有资本控制力，从而实现国家意志。而对于那些上述领域外的特别是一般竞争行业内的国有企业，国有资本应逐步通过转让、出售、拍卖等各种形式实现国有资本的增值变现，并将变现所得用于加大前述领域内的国有资本控制力。只有如此，国有资本才能集中优势资源完成应由国有资本完成的保障国家经济安全、保持国民经济平稳运行，保证国民经济创新体系的建立和完善、避免负外部性、提高作为整体的国民经济的运行效率等重大任务。

　　6、建立现代公司法人治理机制，加强现代企业制度建设。国有企业应根据中国的国情和企业自身的实际建立有效的公司治理机制。很多国有企业虽然按照公司法建立了公司治理框架，但其并未发挥出应有的作用，内部人控制、监事会虚设是普遍存在的情况。我们认为首先按前述第三条的建议明确界定国有产权并明确国有产权主体的代表机构；第二，产权主体代表机构要委托真正有能力的董事组成董事会行使决策权和控制权并承担信托责任，当然这需要从法律上解决董事的信任托管责任追究问题；第三，要国有企业的监事会要进行彻底改革，除了要有产权主体代表机构指派监事外，还应有主要国有债权人指派的监事参加，这样的监事会才能发挥其监督作用；第四，要实现董事、经理人员的市场化和专业化，打破国有企业高层行政任命导致其目标不明确的局面；最后，要根据国情对公司法进行彻底修改，如增加董事、监事的责任追究制度，把监事会和独立董事作为可选的监督机制而不做硬性规定等等，为完善公司治理创造良好的法律环境。

　　结束语：国有企业改革是一个深化的过程，在这个过程中我们始终要坚持正确的方向和方法，只有这样，我们才能少走或不走弯路。只有国有企业壮大了，国家和人民的根本利益才能得以确保，才能形成国有企业和其它非国有企业共同促进发展的局面。

    作者：苏文忠   来源：价值中国